พลังงานเป็นได้ทั้งตัวช่วยและตัวถ่วงในการพัฒนาเศรษฐกิจและความเป็นอยู่ของประชาชน

เชื้อเพลิงที่มีคุณภาพ ปลอดภัย หาซื้อได้ทั่วถึง และราคาเหมาะสมทำให้เราสามารถผลิตสินค้าและบริการได้อย่างมีผลิตภาพมากขึ้น อีกทั้งยังเป็นการปลดปล่อยให้เราเอาเวลาอันมีค่าไปทำกิจกรรมอื่นๆ  ไม่ต่างกับตอนที่มนุษย์เริ่มใช้ไฟฟ้าหรือแก๊สในการปรุงอาหารแทนที่จะต้องไปหาไม้มาก่อฟืนให้เสียเวลาเหมือนสมัยก่อน

แต่การบริหารพลังงานประเทศบางทีก็เป็นการปิดกั้นความเจริญของประเทศได้โดยไม่รู้ตัวเช่นกัน  ยกตัวอย่าง เช่น การอุดหนุนกดราคาเชื้อเพลิงให้ต่ำกว่าราคาตลาดเพื่อให้เป็นที่พอใจของประชาชน แม้จะฟังดูดีแต่ท้ายสุดจะนำมาซึ่งหายนะทั้งในด้านการคลัง การรณรงค์ให้ประหยัดพลังงาน และการกระจายรายได้เพราะว่าคนที่ยากจนจริง ๆ ไม่ได้รับผลประโยชน์อย่างที่คิด  อีกตัวอย่างล่าสุดก็คือการที่ โดนัลด์ ทรัมป์ ประกาศล้มเลิกความตั้งใจที่จะพัฒนาและวิจัยหาพลังงานทดแทนที่สะอาดกว่ามาใช้ ทั้งๆ ที่มลภาวะอากาศจากการเผาผลาญเชื้อเพลิงซากดึกดำบรรพ์ (fossil fuels) นั้นมีส่วนในการคร่าชีวิตคนก่อนเวลาอันควรไม่ต่ำกว่า 2 แสนคนต่อปีในประเทศเขาเอง

ปัจจัยสำคัญที่เป็นเสี้ยนหนามของการพัฒนานโยบายพลังงานคือความไม่เข้าใจข้อมูลและความลึกลับซับซ้อนของกลไกในตลาดพลังงาน แต่ก็ไม่ได้แปลว่าเราควร “ช่างมัน” เพราะว่านโยบายพลังงานกระทบทุกคนในสังคม ไม่ทางตรงก็ทางอ้อม ไม่รุ่นเราก็รุ่นลูกหลานเรา

ผมหวังว่าบทความซีรี่ส์ “ทำไมต้องตื่นตัวเรื่องพลังงาน” ที่จะเสนอข้อคิดเกี่ยวกับเศรษฐศาสตร์พลังงานแบบสั้นๆ จะทำให้หลายคนหันมาสนใจและเป็นส่วนหนึ่งของการขับเคลื่อนนโยบายพลังงานอย่างมีทิศทางและมีข้อมูลกันมากขึ้นครับ สำหรับตอนที่ 1 เราไปดูกันว่าพลังงานไทยอยู่ตรงไหนและการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เช่น การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (ปตท.) มีส่วนสำคัญอย่างไรและควรคืนปตท.ให้รัฐเหมือนแต่ก่อนดีอย่างที่มีการเรียกร้องกันหรือไม่

พลังงานไทยอยู่ตรงไหน?

จุดแรกที่ต้องเข้าใจคือประเทศไทยไม่ได้ “รวยน้ำมัน” อย่างที่หลายคนนึก  ข้อมูลจากสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ. หรือ EPPO) ชี้ว่าเรามีแหล่งน้ำมันสำรองที่ “มีชัวร์ๆ” (โอกาสมี 90%) เหลือเอามาใช้ได้อีกแค่ราว 4 ถึง 5 ปีเท่านั้นถ้าไม่รวมแหล่งที่ “น่าจะมี” หรือ “เป็นไปได้” ซึ่งโอกาสที่จะมีจริง ๆ ของแหล่งพวกนี้อยู่ที่ราว 50% และ 10% ตามลำดับ  ในการจัดอันดับประเทศที่มีน้ำมันดิบที่มีชัวร์ ๆ เราได้ที่ 53 ของโลก (แก๊สธรรมชาติอยู่ที่ 43 ของโลก)  ไม่ใช่อยู่ที่ต้นๆ เหมือนในข่าวโคมลอยที่แชร์กันบนโลกโซเชียลนะครับ

และในเมื่อประเทศเราไม่ได้รวยน้ำมันก็ไม่แปลกที่กว่าเกือบ 60% ของการใช้พลังงานทั้งหมดในปี 2015 จะมาจากการนำเข้าที่ผ่านการซื้อขายในตลาดโลกที่เต็มไปด้วยความเสี่ยงทางการเมืองและเศรษฐกิจโลก (หรือโจรสลัด!)  โดยราว 62% ของปริมาณการนำเข้าพลังงานทั้งหมดคือน้ำมัน

อย่างไรก็ดีประเทศไทยยังถือว่าทำได้ไม่เลวเลยในการวัดผลโครงสร้างพลังงานของประเทศ (Energy Architecture Performance Index: EAPI) ที่จัดทำโดย World Economic Forum โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับประเทศที่ไม่ได้เริ่มต้นด้วยทรัพยากรพลังงานมากมาย  ในปี 2016 ดัชนี EAPI ของประเทศเราอยู่ที่ 0.60 จากคะแนนเต็ม 1.00 ซึ่งทำให้ปีนี้เราอยู่ที่ 67 ของโลกหรือที่ 4 ในกลุ่มเศรษฐกิจเกิดใหม่/กำลังพัฒนาในเอเชีย รองจาก อินโดนีเซีย (ที่ 51) ศรีลังกา (ที่ 54) และ ฟิลิปปินส์ (ที่ 61)

โดยดัชนี EAPI นี้วัดโครงสร้างพลังงานของประเทศเราจาก 3 ด้าน คือ 1) ด้านการพัฒนาเศรษฐกิจ 2) ด้านผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และ 3) ด้านความมั่นคงทางพลังงาน  เราทำได้ดีมากในด้านความมั่นคงทางพลังงาน (EAPI = 0.78) แต่ยังต้องมีการผลักดันให้เกิดการอนุรักษ์พลังงาน ลดการบิดเบือนของราคา และค้นคว้าหาวิธีใช้พลังงานทดแทนที่สะอาด ยืนยงและเป็นภัยน้อยลงต่อธรรมชาติและชีวิตมนุษย์ครับ

To แปร or not to แปร

เนื่องจากโดยพื้นฐานเดิมแล้วประเทศไทยไม่ได้รวยน้ำมัน ต้องพึ่งพิงการนำเข้า และยังมีความต้องการพลังงานอย่างไม่หยุดหย่อน การตัดสินใจแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatization) พลังงานขนาดใหญ่ที่เป็นเหมือน “กระดูกสันหลังด้านพลังงาน” ของประเทศอย่าง ปตท. ในปี พ.ศ. 2544 ให้กลายเป็นบริษัทออกห่างจากอ้อมอกรัฐบาลมากขึ้นจึงเป็นประเด็นสำคัญที่ถูกถกเถียงมาจนถึงทุกวันนี้ว่ามันเป็นการตัดสินใจที่ถูกต้องแล้วหรือไม่

จากมุมมองเศรษฐศาสตร์แล้วจะแปรหรือไม่แปรมันขึ้นอยู่กับว่าคุณกลัวความล้มเหลวของตลาด (market failure) หรือความล้มเหลวของรัฐบาล (government failure) มากกว่ากัน

ในมุมมองแรก บริษัทที่ไม่ได้อยู่ในการควบคุมของรัฐบาลเลยอาจก่อให้เกิด market failure ได้ ไม่ว่าจะเป็นเพราะการผูกขาดจากการไร้คู่แข่งซึ่งอาจทำให้บริษัทนี้คิดราคาเชื้อเพลิงแพงเกินกว่าในกรณีที่ตลาดแข่งขันสมบูรณ์ (ที่แข่งกันสุดๆ จนไม่มีใครมีกำไร) หรือเป็นเพราะประเภทของสินค้าก่อให้เกิดผลกระทบภายนอก (externalities) ซึ่งสามารกระทบผู้ไม่รู้อิโหน่อิเหน่ได้ทั้งทางบวกและลบ เช่น การเผาผลาญเชื้อเพลิงของนาย A ทำให้นาย A ไปทำงานได้สะดวก แต่ นาย B กลับต้องสูดมลพิษจากการเผาผลาญนั้นเข้าไปทั้งๆ ที่เขาเดินไปทำงาน ไม่เคยซื้อขายเชื้อเพลิงใดๆ แต่ดันต้อง “รับกรรม” จากธุรกรรมที่นาย A ทำกับบริษัทพลังงาน  กรณีแบบนี้นักเศรษฐศาสตร์ถือว่าเป็น “ไฟเขียว” มีมูลให้รัฐบาลสามารถทำหน้าที่เข้าแทรกแซงไม่ว่าจะเป็นการเก็บภาษี อุดหนุน หรือเข้าไปร่วมเป็นเจ้าของเพื่อผลประโยชน์มวลรวมของประชาชน

แต่ในชีวิตจริงการทำหน้าที่ของรัฐบาลเพื่อขจัด market failure มันไม่ได้หอมหวานเพอร์เฟคอย่างในตำราและอาจทำให้ทุกอย่างแย่ลงกว่าเดิมก็เป็นได้  ปัญหา government failure ที่พบเห็นได้ง่ายจากหลายประเทศ มี 2 รูปแบบใหญ่ๆ

หนึ่ง คือพฤติกรรม rent-seeking (การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ) หรือพูดง่ายๆ ก็คือการใช้อำนาจที่มากับการ “ครองเก้าอี้” เพื่อประโยชน์ส่วนตัว ทั้งหมดนี้มีผลเสียต่อเศรษฐกิจและความเหลื่อมล้ำเพราะมันเป็นพฤติกรรมของผู้นำหรือผู้บริหารที่ไม่ได้สร้างคุณค่าอะไรใหม่ๆ ให้กับใครนอกจากพรรคพวกเขาเอง และเนื่องจากผู้บริหารในรัฐวิสาหกิจที่เป็นของรัฐ 100% มักมาจากการแต่งตั้ง ปัญหา rent-seeking แบบนี้จึงมักจะปรากฏให้เห็นได้ง่าย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสังคมที่มีอัตราคอรัปชันสูงอย่างประเทศไทย และมันยิ่งทวีความรุนแรงไปตามขนาดและความสำคัญของอุตสาหกรรม

สอง คือปัญหาด้านประสิทธิภาพของการทำงานโดยรัฐบาล  ผมคิดว่าคงไม่ต้องพูดยาวว่ามันเป็นปัญหาแค่ไหนเนื่องจากเราทราบกันดีว่าประสิทธิภาพของราชการไทยอยู่ในระดับน่าเป็นห่วงมาหลายปีแล้ว จากรายงาน WEF ล่าสุดเราอยู่อันดับที่ 78 จาก 140 ซึ่งต่ำกว่า ลาวหรือแทนซาเนีย  ยิ่งหากไม่มีการแข่งขันหรือได้สิทธิพิเศษ ยิ่งกลายเป็นว่าไม่มีแรงกดดันแนว “ต้องรอด” แบบ natural selection ที่มักบีบคั้นทำให้บริษัทในภาคเอกชนต้องพยายามอย่างเอาเป็นเอาตาย ทำงานหามรุ่งหามค่ำในการสร้าง value ให้กับผู้บริโภคเพื่อเอาตัวเองให้รอด

ทั้งนี้ก็ไม่ได้หมายความว่าเราควรเลิกหวังให้รัฐบริหารงานอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้นนะครับ แต่ในระยะสั้น รัฐที่กำลังอยู่ในช่วงปรับปรุงประสิทธิภาพหรือความโปร่งใสในการบริหารอาจมีความเหมาะสมมากกว่าในการทำงานเชิง regulator และปล่อยให้เอกชนเป็น operator  ไปก่อน

มองไปข้างหน้า

ดูจากรูปการณ์พลังงานที่น่าเป็นห่วงกับข้อเท็จจริงของระดับความโปร่งใสและประสิทธิภาพในการบริหารโดยภาครัฐแล้ว  ผมมองว่าการคืนปตท.กลับไปให้รัฐ 100% นั้นไม่ใช่ทางออกแต่กลับเป็นทางเลือกที่อันตรายด้วยซ้ำไปสำหรับอนาคตพลังงานไทย

เพราะขนาดในประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยที่เจริญแล้วและมีความโปร่งใสค่อนข้างมาก ธนาคารโลกยังพบว่าปริมาณเงินที่ถูกพฤติกรรม rent-seeking ขูดรีดออกไปยังเป็นก้อนมหึมาเมื่อรัฐบาลเริ่มมีบทบาทมากขึ้น เราจึงไม่ควรมองโลกในแง่ดีว่ารัฐบาลในประเทศที่เคยล้มลุกคลุกคลานกับระบอบประชาธิปไตยมากว่า 80 ปีและถูกจัดอันดับความโปร่งใสอยู่ที่อันดับต่ำเตี้ย 101 จาก 168 ประเทศ อยู่ดีๆ จะสามารถลุกขึ้นมาเปลี่ยนตัวเองจากหน้ามือเป็นหลังมือได้ง่ายๆ และจะตั้งใจเอาผลประโยชน์ของผู้บริโภคเป็นที่มั่นอยู่เสมอ

และที่สำคัญกว่านั้นคือแม้เราจะสมมุติว่าพรุ่งนี้การบริหารรัฐวิสาหกิจจะขาวสะอาดหมดจดและรัฐจะช่วยอุดหนุนให้ราคาเชื้อเพลิงต่ำสบายกระเป๋าต่อจากนี้เป็นต้นไป มันก็ไม่ได้การันตีว่าราคาเชื้อเพลิงจะต่ำลงและเราจะมีความมั่นคงทางพลังงานไปได้เรื่อยๆ เพราะท้ายสุดแล้วยังไงเราก็ต้องนำเข้าน้ำมันมาจากต่างชาติ (เพราะเรามีไม่พอและเราไม่ประหยัดหรือไม่มีความพยายามคิดค้นเชื้อเพลิงทดแทนเนื่องจากรัฐบาลช่วยกดราคาน้ำมันมาโดยตลอด) และรัฐบาลเองก็ไม่สามารถ “ซื้อแพงจากเขา ขายถูกให้กับเรา” ได้ตลอดไป เพราะทุกรัฐบาลมีเงินจำกัด  ต้องไม่ลืมว่าเงินของรัฐบาลก็มาจากกระเป๋าพวกเรานะครับ  การแทรกแซงและสู้กับตลาดโลกนั้นไม่เคยจบดี เราเองก็เคยเรียนรู้จากวิกฤตต้มยำกุ้งหรือจากการจำนำข้าวมาแล้ว น่าจะเป็นประเทศแรกๆ ที่รู้ตัวก่อนเพื่อนด้วยซ้ำไปครับ

ทั้งหมดนี้ไม่ได้แปลว่าสถานะของปตท.ในอุตสาหกรรมนี้เป็นอะไรที่เพอร์เฟคในปัจจุบัน และไม่การันตีว่าเป้าหมายการแสวงหากำไรให้มากที่สุดโดยบริษัทจะส่งผลดีที่สุดต่อผู้บริโภคเสมอไป  ยังมีโอกาสในการพัฒนาอีกหลายจุดมากมายที่เราจะต้องถกเถียงกันต่อไป  แต่ที่แน่ๆ การกลับไปนับหนึ่งใหม่นั้นเป็นอะไรที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงและสถานการณ์พลังงานของประเทศ  ที่ปตท. ยังเป็นรัฐวิสาหกิจแบบครึ่งๆ กลางๆ อยู่ทุกวันนี้ก็อาจสะท้อนถึงการหาจุดสมดุลย์ระหว่างข้อดีและข้อเสียที่ผมได้เกริ่นไปในบทความนี้ที่ผมหวังว่าท่านผู้อ่านจะนำไปตัดสินใจเองว่าควรเทไปข้างไหนมากกว่ากัน

ถือว่าเราโชคดีที่ที่ผ่านมาโครงสร้างพลังงานไทยถือว่าถูกปูพื้นมาได้ค่อนข้างดีพอสมควรแล้ว (ดูจากดัชนี EAPI) โดยเฉพาะสำหรับประเทศที่แทบจะไม่มีทรัพยากรพลังงานเป็นของตัวเอง  ในช่วง 40 ปีที่ผ่านมาเรายังไม่เคยมีวิกฤตขาดแคลนพลังงานเลยทั้งๆ ที่ปริมาณการใช้พลังงานเราเพิ่มขึ้นจากไม่กี่แสนบาร์เรลต่อวันมาเป็น 2 ล้านบาร์เรลต่อวันในปัจจุบัน  ทุกวันนี้ปตท.ที่เป็น “ลูกครึ่ง” รัฐวิสาหกิจนั้นก็ถูกบริหารแบบมีมาตรฐาน มีการลงทุนเพื่อสานต่อความมั่นคงทางพลังงานและรักษาสิ่งแวดล้อม ปตท. เป็นบริษัทที่มีนักวิจัยอันดับต้นๆ ของประเทศจำนวนมากที่ช่วยกันคิดค้น ขึ้นมาเพื่อช่วยประหยัดพลังงานได้พร้อม ๆ กับคำนึงถึงผลกระทบถึงสิ่งแวดล้อมไปด้วย

ด้วยเหตุนี้ผมคิดว่าจุดที่ควรถูกหยิบมาถกเถียงกันมากกว่าเรื่องการทวงคืนปตท. คือทางเดินข้างหน้าของพลังงานไทยว่าเราจะทำอย่างไรเพื่อเพิ่มความมั่นคงทางพลังงาน พัฒนาเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง และรักษาสิ่งแวดล้อมกับสุขภาพของประชาชนไปพร้อมๆ กับภาวะที่น้ำมันเรากำลังจะหมดลง  ในบทความตอนต่อๆ ไป เราจะมาแกะประเด็นเหล่านี้กันต่อครับ

government failure market failure ณภัทร จาตุศรีพิทักษ์ น้ำมัน พลังงาน เศรษฐกิจ เศรษฐศาสตร์