เมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2560 โดนัลด์ ทรัมป์ได้ลงนามคำสั่ง Executive Order ชิ้นใหม่เพื่อเริ่มทำการรื้อกฎหมายข้อบังคับทางการเงิน Dodd-Frank ยกใหญ่ในสหรัฐฯ

แม้ว่าคำสั่งนี้จะไม่หวือหวาและจะยังไม่มีผลเชิงปฏิบัติที่เร่งด่วนเท่ากับคำสั่งอื่นๆ เช่นการแบนชาวต่างชาติจาก 7 ประเทศตะวันออกกลาง  แต่กฎหมาย Dodd-Frank ถือเป็นกลไกสำคัญของการควบคุมความเสี่ยงและความประพฤติของสถาบันการเงินขนาดใหญ่ที่สามารถสร้างผลกระทบฉับพลันต่อตลาดการเงินและเศรษฐกิจทั่วโลกได้อย่างที่เราเคยเห็นในช่วงวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์เมื่อปี 2008

พูดง่ายๆ คือทรัมป์กำลังเล่นกับไฟ ซึ่งหวือหวาน่าสนุกในระยะแรก แต่ตัวใครตัวมันในระยะยาว

บทความนี้จะสรุปอย่างสั้นๆ ว่า 1) Dodd-Frank คืออะไร 2) มีไว้ทำไมตั้งแต่แรกและทำไมถึงจะถูกถอนเขี้ยว และ 3) จุดที่ควรจับตามองต่อไป

Dodd-Frank คืออะไร?

สรุปแบบสั้นๆ Dodd-Frank คือกฎหมายการเงินสหรัฐฯ เล่มโตซึ่งมีกฎย่อยๆ รวมกันกว่า 225 กฎ (รวมแล้วกว่า 2 หมื่นหน้ากระดาษ) ที่ทำหน้าที่เป็นเหมือน “โซ่ตรวน” คอยรั้งธนาคารหรือสถาบันการเงินอื่นๆ โดยเฉพาะพวกที่เข้าข่าย “Global Systemically Important Banks” (ขอเรียกสั้นๆ ว่า G-SIB) ไม่ให้แสวงหากำไรด้วยวิธีแผลงๆ เช่น ขายผลิตภัณฑ์การเงินขยะ  ประเมินและแบ่งแยกความเสี่ยงสินทรัพย์ผิด หรือ แบกความเสี่ยงเกินตัวจนกระทั่งสุดท้ายสร้างความเสียหายลุกลามไปทั่วระบบเศรษฐกิจ (และเศรษฐกิจโลก) อย่างที่ได้เกิดขึ้นในวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์เมื่อปี 2007 ถึง 2009

จากกฎ  225 ข้อ ผมคิดว่า “เขี้ยว” ซี่หลักๆ ของ Dodd-Frank คือ

1. ให้ธนาคารจำพวก G-SIB เพิ่มปริมาณเงินกองทุนสำรอง (ต่อสินทรัพย์เสี่ยง) ที่ต้องดำรงไว้ให้เป็น “กันชน” เผื่อเกิดวิกฤตสินเชื่อฉับพลัน
2. ให้ธนาคารจำพวก G-SIB เพิ่มสินทรัพย์ในกลุ่มที่ค่อนข้างมีสภาพคล่องสูง เผื่อเกิดกรณี bank run จะได้พอละลายเป็นเงินสดได้เร็ว
3. สร้างกฎ “Volcker Rule” ซึ่งห้ามสถาบันการเงินไม่ให้นำหลักทรัพย์ของตนเองไปเทรดหรือลงทุนประเภทที่เน้นการเก็งกำไรเป็นหลัก (speculative trading)
4. ก่อตั้ง Consumer Financial Protection Bureau (CFPB) เพื่อปกป้องผู้บริโภคจากผลิตภัณฑ์ทางการเงินแนวหลอกลวงหรือการปล่อยสินเชื่อแบบเอารัดเอาเปรียบ (predatory lending)
5. ตั้งกฎ fiduciary rule (จะมีผลเดือนเมษายนนี้) ที่บังคับให้ผู้ให้คำปรึกษาทางการเงินต้องเอาประโยชน์ของลูกค้าที่ต้องการเอาเงินออมเพื่อเกษียณไปลงทุนไว้ก่อนหน้าการหากำไรของตน
6. บังคับให้ผู้ที่จะทำ securitization (การแปลงสินทรัพย์ที่สร้างรายได้ประจำแต่สภาพคล่องต่ำ เช่น ลูกหนี้เงินกู้ บัตรเครดิต ที่อยู่อาศัย ฯลฯ ให้กลายเป็นหลักประกันเพื่อออกตราสารทางการเงินไปขายอีกทอด) ต้องเก็บ credit risk ไว้ 5% เป็นการบังคับให้ผู้ออกตราสารอยู่เรือลำเดียวกันกับผู้ซื้อ

ทำไมถึงมี Dodd-Frank ตั้งแต่แรก? ทำไมถึงจะถอนเขี้ยวตอนนี้?

จากมุมมองเศรษฐศาสตร์แล้ว รัฐบาลควรเข้าไปทำการควบคุมตลาดก็ต่อเมื่อการปล่อยให้เอกชนประพฤติตัวอย่างอิสระมันนำมาซึ่งความล้มเหลวของตลาด (market failure)

ในรอบ 10 ปีที่ผ่านมาคงไม่มี market failure ไหนรุนแรงเป็นวงกว้างเท่ากับพฤติกรรมของสถาบันการเงินและสถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือในสหรัฐฯ แล้ว เนื่องจากการกระทำของสถาบันเหล่านี้สามารถส่งผลกระทบทางลบต่อผู้คนจำนวนมากทั้งในและนอกสหรัฐฯ ที่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับธุรกรรมเหล่านั้นเลย ไหนจะต้องระดมทุนคน main street มา bailout ไหนจะเป็นการฉุดเศรษฐกิจอื่นๆ ทั่วโลก  จึงเป็นที่เข้าใจง่ายมากว่าทำไมถึงต้องมี Dodd-Frank หลังจากเกิดวิกฤตขึ้นเพื่อลด “พฤติกรรมเสี่ยง” ดังกล่าว  อารมณ์เดียวกับว่าทำไมรัฐบาลจำนวนมากถึงต้องการแบนยาเสพติดหรือเก็บภาษียาสูบ

ที่เข้าใจยากขึ้นมาหน่อยในสายตาคนทั่วไปคือทำไมถึงจะมีผู้ที่เรียกร้องให้ถอนรากถอนโคน Dodd-Frank ตอนนี้ ทั้งๆ ที่เศรษฐกิจสหรัฐฯ เข้าใกล้ full employment ขึ้นเรื่อยๆ หลายอย่างกำลังดีขึ้น ทำไมถึงจะอยากเพิ่มความเสี่ยง  ถ้าให้เลือกว่าจะพลาดรัดเข็มขัดแน่นไปหรือหลวมไป เวลานี้มันควรรัดให้แน่นหน่อยไม่ใช่หรือ?

คำตอบย่อๆ คือกลุ่มธนาคารยักษ์ใหญ่เสียประโยชน์ เสียเวลา และเสียโอกาสในการทำกำไร  อันนี้ถ้าเอาใจเขามาใส่ใจเราแล้วก็เข้าใจง่าย ไม่มีใครชอบถูกตรวจสอบหรือถูกบังคับให้ใช้เวลา  โดยเฉพาะในสหรัฐฯ หลายตำแหน่งมีโบนัสพ่วงกับราคาหุ้นหรือกำไร ยิ่งเป็นแรงจูงใจให้เกิดการล๊อบบี้รัฐบาลทรัมป์

คำตอบยาวๆ สไตล์นักเศรษฐศาสตร์คือการควบคุมโดยรัฐบาลมันมีทั้งข้อดีและข้อเสีย  ข้อโต้แย้งที่เป็นที่นิยมมากที่สุดคือ Dodd-Frank มีความซับซ้อนและเป็นภาระต่อสถาบันการเงินมากเกินกว่าประโยชน์ของมัน  ปัญหาที่ยังเถียงกันอยู่ทุกวันนี้คือโทษของพฤติกรรมเสี่ยงหรือเอาเปรียบผู้บริโภคมันวัดง่าย แต่ประโยชน์มันวัดยาก

ส่วนคำตอบของทรัมป์คือ เพื่อนๆ นักธุรกิจของเขาบ่นว่าธนาคารแบกรับภาระจากกฎหมาย “ตัวถ่วง” นี้ไม่ไหวเลยไม่ค่อยยอมปล่อยกู้ให้ธุรกิจ (ซึ่งเป็นคำพูดเท็จหากคุณไปดูปริมาณเงินที่ธนาคารสหรัฐฯปล่อยกู้ให้กับบริษัทหลังจากกฎหมาย Dodd-Frank ผ่านมติในเมื่อปี 2010)

จึงไม่แปลกที่หุ้นธนาคารยักษ์ใหญ่สหรัฐฯ และ สเปรดของ Credit Default Swap (CDS) พุ่งขึ้นหลังจากที่ทรัมป์ พลิกโผเอาชนะฮิลลารี  เนื่องจากตลาดมองว่าหุ้นกลุ่มธนาคารกำลังจะมีโอกาสทำกำไรและแบกรับความเสี่ยงมากขึ้น (https://ideas.repec.org/p/dar/wpaper/84772.html)

จุดที่เราควรจับตามอง

คำสั่งชิ้นนี้โดยตัวมันเองแล้วยังไม่มีความรุนแรงแบบทันทีทันใดเนื่องจากการปรับกฎหลายข้อใน Dodd-Frank จะต้องผ่านมติในสภาและจะต้องได้รับเสียงเกิน 60 เสียงของซีเนต (ซึ่งขณะนี้พรรครีพับลิกันมีแค่ 52 เสียง) โอกาสที่อยู่ดีๆ ซีเนตพรรคเดโมแครตจะ “ย้ายค่าย” เกิน 8 คนมีไม่ค่อยมากนัก

แต่สิ่งที่มีโอกาสมากกว่าคือการที่ทรัมป์และพรรคพวกจะทำการถอนเขี้ยว Dodd-Frank ผ่านช่องทางอื่นอ้อมๆ เช่น การหั่นงบประมาณหรือสับเปลี่ยนตำแหน่งผู้นำในหน่วยงานสำคัญที่มีหน้าที่คอยตรวจสอบ เช่น SEC และ CFPB  เพื่อชะลอจนกฎที่กำลังจะคลอดแท้งไปเสียก่อนหรือปล่อยให้กฎข้อที่ออกมาแล้วแห้งเหือดไร้กำลังไป  ทั้งหมดนี้คือจุดที่น่าจับตามองที่สุดในการถอนเขี้ยว Dodd-Frank ของทรัมป์

ในมุมมองของเศรษฐกิจไทยเอง หากทรัมป์สามรถถอนเขี้ยว Dodd-Frank ได้จริง เราในฐานะตลาดเกิดใหม่จะต้องเตรียมตัวรับมือกับความผันผวนรอบใหม่ที่จะกลับมาเยือนอีกครั้ง และมีโอกาสที่การกำกับดูแลสถาบันการเงินหลายแห่งในโลกอาจ “ตามน้ำ” ยอมอ่อนข้อลงเพราะถูกสหรัฐฯ มัดมือชกให้แข่ง ทั้งๆ ที่ภาคธนาคารยังป้อแป้ (ยุโรป) โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อขั้วการเมืองหลายแห่งอาจถูกเปลี่ยนใหม่ในปีนี้  ตลาดเกิดใหม่ที่เคยบ่นไม่ชอบข้อบังคับทางการเงินแบบเหมารวมจาก Basel III ก็อาจกระโดดขึ้นรถขบวนนี้ด้วย  ไม่แน่ เราอาจได้เห็นความหฤหรรษ์ครั้งใหม่ของเงินทุนท่ามกลางระบบการเงินโลกที่จะเปราะบางขึ้นเรื่อยๆ ในเร็วๆ นี้

ทั้งหมดนี้ฟังดูเหมือนการฟังเพลงที่เคยได้ยินแล้วหลายรอบ เอาเงินคนอื่นไปเก็งกำไรสุดโต่งบ้าง  ลดความโปร่งใสบ้าง ทำให้เกิด conflict of interest บ้าง  แต่ในขณะเดียวกันก็คงเป็นเพลงคึกคักอร่อยหูสำหรับคนบางกลุ่มที่วิกฤตกลับมาอีกรอบพวกเขามั่นใจว่าด้วยอำนาจทางการเมืองในขณะนี้ยังไง main street ก็จะต้องมาอุ้มพวกเขาให้หล่นลงมาอย่างสบายๆ อยู่ดี

dodd-frank market failure ณภัทร จาตุศรีพิทักษ์ สหรัฐฯ ฺทรัมป์ เศรษฐกิจ เศรษฐกิจโลก เศรษฐศาสตร์